คอลัมน์ ดุลยภาพดุลยพินิจ  โดย ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์  มติชนรายวัน  วันที่ 07 มีนาคม พ.ศ. 2550 ปีที่ 30 ฉบับที่ 10588

 

ยินดีต้อนรับ "ภาษีทรัพย์สิน"

 

ภาษีทรัพย์สิน (property tax) เป็นประเด็นที่นักวิชาการเรียกร้องมานานนับสิบๆ ปี นักเศรษฐศาสตร์การคลังของไทยหลายท่าน ได้แก่ ศาสตราจารย์ไกรยุทธ ธีรตยาคีนันท์ (ถึงแก่กรรม) ศาสตราจารย์เกริกเกียรติ์ พิพัฒนเสรีธรรม ศาสตราจารย์เมธี ครองแก้ว เป็นต้น ล้วนเคยทำงานวิจัยและได้เคยเสนอแนะให้หน่วยราชการ และรัฐบาลผลักดันภาษีทรัพย์สินให้เป็นเครื่องมือการคลังเพื่อเป้าหมายการกระจายรายได้

 

นักเศรษฐศาสตร์รุ่นต่อมา ตัวอย่างเช่น ดร.วรากรณ์ สามโกเศศ ดร.สกนธ์ วรัญญูวัฒนา ก็เคยทำการวิจัยและได้ประมวลข้อมูลเชิงประจักษ์ (โดยรวบรวมข้อมูลที่ดินเป็นแปลงๆ ในพื้นที่ตัวอย่างหลายแห่ง) เพื่อคำนวณผลลัพธ์ที่จะเกิดต่อรายได้ภาษีของท้องถิ่น ได้ศึกษาอัตราภาษีหลายอัตราที่น่าพอจะยอมรับกันได้ (ไม่สูงเกินไป) สำหรับท่านผู้อ่านที่สนใจเชื่อว่าท่านสามารถติดตามอ่านเอกสารวิจัยเหล่านี้ได้จากห้องสมุดในมหาวิทยาลัยหรือในสถาบันวิจัย

 

ขณะนี้รัฐบาลขิงแก่ (พลเอกสุรยุทธ์ จุลานนท์) กำลังเตรียมการนำยกร่าง พ.ร.บ.ที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ซึ่งความจริงฝ่ายราชการได้ยกร่างคอยท่ามานานปีแล้ว เข้าสู่วาระการพิจารณาของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ซึ่งจะนำมาใช้แทนภาษีโรงเรือนและที่ดิน และ ภาษีบำรุงท้องถิ่น ที่ใช้มานานหลายสิบปี แต่ในปัจจุบันหลายฝ่ายเห็นว่าภาษีตัวนี้มีข้อบกพร่อง ด้อยประสิทธิภาพ มีจุดรั่วไหล และไม่เป็นธรรม

 

ภาษีโรงเรือนและที่ดินฟังแต่ชื่อคล้ายกับเป็นภาษีทรัพย์สิน--แต่เมื่อพิจารณาวิธีจัดเก็บจริงจะเห็นว่าไม่ใช่ภาษีทรัพย์สิน ซึ่งจะขยายความในตอนต่อไป

 

ภาษีทรัพย์สินตัวใหม่มีข้อดีอย่างไร ข้อเสียอย่างไร และมี "วาระซ่อนเร้นหรือหมกเม็ด" หรือไม่ นับว่าเป็นประเด็นสาธารณะที่ควรค่าแก่การอภิปรายอย่างกว้างขวาง

 

ข้อดีและข้อด้อยของยกร่าง พ.ร.บ.ภาษีใหม่

 

ภาษีทรัพย์สิน หมายถึง ภาษีที่จัดเก็บจากมูลค่าของทรัพย์สิน ได้แก่ ที่ดิน บ้าน สถานประกอบการ โรงงาน ซึ่งเป็นอสังหาริมทรัพย์ที่เห็นได้อย่างชัดเจน สามารถประเมินเป็นมูลค่าได้

 

สำหรับทรัพย์สินทางการเงินอื่นๆ ตัวอย่างเช่น หุ้นและตราสารทางการเงิน ความจริงก็เป็นทรัพย์สิน เพียงแต่ว่าไม่ใช่อสังหาริมทรัพย์ และการติดตามค่อนข้างยาก เนื่องจากการถือหุ้นอาจจะเปลี่ยนมือได้ตลอดเวลา มูลค่าก็ไม่แน่นอนเพราะราคาหุ้นแปรผันทุกวันตามภาวะของตลาดหลักทรัพย์ นอกจากนี้อาจจะมีการซื้อขายโอนหุ้นนอกตลาด หรือแม้แต่การซื้อขายในต่างประเทศ

 

ฐานภาษีที่จะจัดเก็บจากตราสารการเงินและหุ้น จึงเหมาะกับภาษีอีกตัวหนึ่ง ที่เรียกกันว่า ภาษีที่เก็บจากส่วนต่าง ของมูลค่าตราสารการเงิน ตรงกับคำศัพท์ว่า Capital Gain Tax ซึ่งหลายประเทศจัดเก็บ-แต่สำหรับของประเทศไทยเรา ยังไม่ได้จัดเก็บภาษีประเภทนี้ ได้ยกเว้นการเก็บภาษีการซื้อขายหุ้นตั้งแต่เริ่มมีตลาดหลักทรัพย์ ตามนัยของพระราชบัญญัติตลาดหลักทรัพย์ เมื่อประมาณปี พ.ศ.2518 (ดร.ป๋วย อึ๊งภากรณ์ อดีตผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย มีส่วนสำคัญในการก่อตั้งตลาดหลักทรัพย์ พร้อมกับได้เชิญศาสตราจารย์รอบบินส์ จากมหาวิทยาลัยโคลัมเบีย สหรัฐ มาศึกษาและเตรียมการจัดตั้งตลาดหลักทรัพย์)

 

หลักวิชาการภาษีสนับสนุนว่า ภาษีทรัพย์สินเหมาะที่จะเป็นฐานรายได้ของรัฐบาลท้องถิ่น เนื่องจากทรัพย์สินนั้นตั้งในเขตของท้องถิ่น รวมทั้งได้รับประโยชน์จากการให้บริการของรัฐบาลท้องถิ่นทางตรง หรือทางอ้อมในบริบทของประเทศไทยจะเป็นรายได้ของเทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) กรุงเทพมหานคร (กทม.) และเมืองพัทยา

 

ภาษีโรงเรือนและที่ดินนั้นฟังดูผิวเผินคล้ายเป็นภาษีทรัพย์สิน เพราะว่าที่ดิน บ้าน ร้านค้า โรงงาน เป็นทรัพย์สิน-แต่เมื่อพิจารณาวิธีบริหารการจัดเก็บภาษีแล้ว จะเห็นว่า มันไม่ใช่ วิธีการจัดเก็บภาษีเป็นดังนี้ คือ อัตราภาษี (12.5% เท่ากันทั่วประเทศ) คูณกับ "ค่ารายปี" ซึ่งหมายถึงรายได้จากค่าเช่าของทรัพย์สินนั้น หรือรายได้พึงประเมิน อันเกิดจากมีทรัพย์สินนั้น โดยนัยนี้การจัดเก็บภาษีเช่นนี้จึงตั้งบนฐานรายได้ (income based tax) -ไม่ใช่คำนวณจากมูลค่าของทรัพย์สิน

 

จุดอ่อนของวิธีการจัดเก็บแบบนี้ คือ เจ้าของบ้านและที่ดินได้รับการยกเว้น เพราะถือว่าไม่มีรายได้ที่เป็นตัวเงิน แต่สำหรับบ้านหรือที่ดิน ห้องพัก ห้องเช่า โรงแรม ร้านค้า สถานประกอบการ จะต้องเสียภาษีเพราะถือว่ามีรายได้เกิดขึ้น จริงอยู่ เจ้าของทรัพย์สินจะเป็นผู้จ่ายภาษี แต่ผู้รับภาระภาษีที่แท้จริงคือผู้เช่ามากกว่า โดยที่เจ้าของทรัพย์สินบวกภาษีไว้ในค่าเช่า

 

ดังนั้น ผู้เช่าทรัพย์สินจะเป็นผู้รับภาระภาษีตัวจริง ในขณะที่เจ้าของทรัพย์สินไม่ต้องเสียภาษี ซึ่งไม่สอดคล้องกับหลักความเป็นธรรมเท่าใดนัก (หมายเหตุ ผู้เช่าบ้านและที่ดินโดยทั่วไปมีรายได้ไม่สูง อาจจะเป็นคนวัยหนุ่มสาวที่ยังโสด วัย 30-40 ปี หรือสมรสแล้วแต่ว่ายังไม่มีบุตร ยังไม่มีเงินเก็บมากพอที่จะซื้อบ้าน แต่เมื่อทำงานนานเข้าเงินเดือนเพิ่มขึ้นประกอบกับมีลูกเต้า ก็ถึงคราวจะต้องสร้างบ้านและที่ดินเป็นของตนเอง)

 

ข้อเสนอให้ปรับเปลี่ยนวิธีจัดเก็บแบบใหม่ เพื่อให้สอดคล้องกับภาษีทรัพย์สิน หมายถึงการใช้มูลค่าของทรัพย์สิน (property value) เป็นฐานในการประเมินการเสียภาษี ตัวอย่างเช่น มูลค่าบ้านและที่ดิน 1 ล้านบาท จะต้องถูกประเมินภาษี สมมุติว่า อัตราภาษีทรัพย์สินอยู่ระหว่าง 0.1% ถึง 0.3% เจ้าของทรัพย์สินรายนี้มีหน้าที่ชำระภาษีในอัตรา 1,000-3,000 บาท ซึ่งจะเป็นรายได้เข้าเทศบาล และ อบต.ในเขตพื้นที่ที่อยู่อาศัย

 

อัตราภาษี 0.1% ถึง 0.3% นี้เป็นอัตราค่อนข้างต่ำ ถ้าหากเปรียบเทียบกับอัตราภาษีทรัพย์สินที่จัดเก็บในสหรัฐ หรือในยุโรปส่วนใหญ่อยู่ในช่วง 1.2% ของมูลค่าทรัพย์สิน แต่หลายฝ่ายก็อภิปรายเห็นว่า เราน่าจะเริ่มจากอัตราต่ำก่อน ซึ่งผู้เขียนก็เห็นพ้องด้วย

 

ระวังวาระซ่อนเร้น "เครื่องจักร" ควรจะรวมในฐานภาษีหรือไม่?

 

คำถามว่า เครื่องจักรที่ติดกับโรงงานและมีมูลค่าสูงนั้น ควรจะนับรวมอยู่ในฐานของทรัพย์สินที่จะประเมินภาษีหรือไม่?

 

ในทรรศนะของผู้เขียนเห็นว่า ใช่ อนึ่ง เมื่อเราพิจารณาจากหลักการจัดเก็บภาษี ที่คำนึงถึงหลักผลประโยชน์ (benefit principle) หลักความสามารถของการเสียภาษีหรือหลักรายได้ (ability to pay principle) และหลักผู้สร้างมลพิษต้องจ่าย (polluters pay principle) เครื่องจักรล้วนเข้าข่ายที่ได้รับผลประโยชน์จากรัฐ-โรงงานเป็นกิจการที่สร้างรายได้ และกิจกรรมจากโรงงานนั้นก็มีส่วนสร้างมลพิษ

 

ด้วยเหตุนี้ เครื่องจักรจึงสมควรจะต้องเสียภาษีเช่นเดียวกับบ้านเรือน ห้องชุด ร้านค้า สถานประกอบการ

 

หมายเหตุ - เครื่องจักรในที่นี้คงจะไม่รวมเครื่องยนต์ขนาดเล็ก เช่น เครื่องสูบน้ำ เครื่องจักรในโรงสีข้าว หมายถึง ในทางปฏิบัติคงจะต้องกำหนดหลักเกณฑ์ว่า เครื่องจักรโดยทั่วไปต้องประเมินในฐานภาษี โดยยกเว้นให้เครื่องจักรที่มีมูลค่าน้อยกว่าระดับหนึ่ง (เช่น 5 ล้านบาทลงมา) หรืออาจจะกำหนดเงื่อนไขอื่นๆ ที่เหมาะสม อาทิ กำลังม้าน้อยกว่าอัตราที่กำหนด หรือวัดจากปริมาตรกระบอกสูบ น้ำหนักหรือปริมาตรของเครื่องจักร ในประเด็นนี้คงจะต้องขอความเห็นจากผู้ชำนาญการด้านวิศวกรรมโรงงาน

 

ผู้เขียนได้สอบถามเพื่อนจากกระทรวงการคลัง จับความได้ว่า ในขณะนี้เครื่องจักร ไม่รวมอยู่ในฐานภาษีในร่าง พ.ร.บ.ที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ซึ่งจะเป็นวาระการพิจารณาของสภานิติบัญญัติในเร็ววันนี้ ถ้าหากเป็นเช่นนั้นจริงเชื่อว่า จะมีประชาชนลุกขึ้นมาต่อต้านอย่างแน่นอน รวมทั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ที่จะสูญเสียรายได้โดยไม่จำเป็น (ผู้เขียนก็เป็นอีกคนหนึ่งครับที่จะต่อต้าน ทั้งๆ ที่เห็นด้วยและใจสมัครรักภาษีทรัพย์สินอยู่แต่เดิม)

 

นอกจากเหตุผลว่า การยกเว้นไม่รวมมูลค่าเครื่องจักรในฐานภาษีทรัพย์สิน จะทำให้รายได้และฐานภาษีหายไปโดยไม่จำเป็น และเกิดความไม่เป็นธรรมสำหรับภาคครัวเรือน การยกเว้นจะกลายเป็น "ประเด็นร้อน" ทางการเมือง เพราะจะมองได้ว่า รัฐบาลนี้ต้องการจะลดภาระภาษีให้กับฝ่ายโรงงาน

 

แต่ในเวลาเดียวกันเพิ่มภาระภาษีให้กับประชาชน แล้วถ้าหากเราสืบค้นกันต่อไปว่า การยกเว้นโดยไม่รวมมูลค่าเครื่องจักรครั้งนี้ใครได้ผลประโยชน์?

 

แน่นอน เจ้าของทุนได้รับประโยชน์ ในจำนวนนี้ส่วนใหญ่จะเป็นทุนขนาดใหญ่ ซึ่งเป็นกิจการของต่างชาติ หรือมีหุ้นของชาวต่างชาติอย่างแน่นอน

 

จะกลายเป็นว่าการล็อบบี้ไม่รวมมูลค่าเครื่องจักรเป็นการทำเพื่อประโยชน์ของนายทุนต่างชาติ

 

ข้อพึงระวังและการเตรียมการประชาสัมพันธ์

 

ในฐานะนักเรียนเศรษฐศาสตร์การคลัง และมีความสนใจหัวข้อภาษีในฐานะเครื่องมือการกระจายรายได้ ผู้เขียนอยากให้ภาษีทรัพย์สินผ่านความเห็นชอบจากสภานิติบัญญัติ เนื่องจากเห็นว่ามีคุณลักษณะที่ดีและพึงประสงค์ จะอย่างไรก็ตาม ในจุดดีก็มีจุดด้อย ซึ่งเป็นสิ่งที่จะต้องหยั่งรู้และเตรียมการเอาไว้ก่อน

 

ภาษีทรัพย์สิน เป็นเครื่องมือตัวหนึ่งที่จะช่วยลดความเหลื่อมล้ำระหว่างคนรวยและคนจน แต่ว่าในตัวของมันเองอาจจะทำให้รายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเหลื่อมล้ำเพิ่มขึ้น เนื่องจากฐานทรัพย์สินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแตกต่างกัน

 

ในเขตนาครเช่น กทม. เมืองพัทยา เทศบาลนคร เขตนิคมอุตสาหกรรมและเมืองที่มีประชากรหนาแน่น จะมีรายได้เพิ่มขึ้นมากค่อนข้างแน่นอน

 

แต่ใน อบต.หรือเทศบาลตำบล ที่ประชากรไม่หนาแน่น มีบ้าน สถานประกอบการ หรือโรงงานจำนวนไม่มาก รายได้ที่จัดเก็บก็อาจจะเพิ่มขึ้นบ้าง แต่เพิ่มขึ้นน้อยกว่า ดังนั้นความเหลื่อมล้ำของรายได้ระหว่าง อปท.จะเพิ่มขึ้น

 

ด้วยเหตุดังนี้จึงเสนอว่า คณะกรรมการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ต้องเตรียมการสร้างเครื่องมือตัวใหม่ นั่นก็คือ เงินอุดหนุนเพื่อความเสมอภาค (Equalization Grant) หมายถึง อปท.ที่มีฐานภาษีและรายได้ที่ท้องถิ่นจัดเก็บเองได้น้อย ต้องให้เงินอุดหนุนให้มากเป็นมาตรการชดเชย

 

การเตรียมการและประชาสัมพันธ์ ได้แก่

 

ก) บทเฉพาะกาล เช่น ให้เวลา 2-3 ปีจึงจะมีผลบังคับใช้กฎหมาย

 

ข) มาตรการเตรียมการและประชาสัมพันธ์ เพราะว่าประชาชน (บ้านเรือน) ส่วนใหญ่ร้อยละ 80-90 ไม่เคยเสียภาษีทรัพย์สิน

 

รัฐบาลต้องออกแรงประชาสัมพันธ์ ติดประกาศ โปสเตอร์ เหมือนสมัยหนึ่งก่อนปี 2535 ที่รัฐบาลจะประกาศใช้ ภาษีมูลค่าเพิ่ม แทน ภาษีการค้า ได้มีการเตรียมการนับสิบปีล่วงหน้า กรมสรรพากรยอมลงทุนประชาสัมพันธ์เป็นมูลค่าเงินนับร้อยล้าน (รวมทั้งระบบคอมพิวเตอร์และฐานข้อมูล) เมื่อถึงเวลาประกาศใช้จริงก็ไม่มีปัญหาอะไร

 

ภาษีทรัพย์สินก็เช่นเดียวกัน เมื่อรัฐบาลทำจริงพร้อมกับอธิบายให้ประชาชนเข้าใจ ก็เป็นเรื่องยอมรับได้ (เช่นเดียวกับการเปลี่ยนภาษีอื่นๆ เช่น ภาษีมูลค่าเพิ่ม) โดยบอกเล่าเก้าสิบให้ประชาชนรู้ว่าภาระภาษีนั้น ไม่หนักหนาหรือโหดร้ายอะไร รายได้ที่เกิดขึ้นนั้นก็จะเป็นสิ่งที่อยู่ใกล้ตัวของพวกเราคือเป็นรายได้ของเทศบาลหรือ อบต.ที่เราอาศัยอยู่นั่นเอง ซึ่งจะคืนกลับมาเป็นประโยชน์ต่อประชาชน เกินคุ้ม รวมทั้งเป็นผลดีต่อการกระจายรายได้

 

ขออย่างเดียวอย่ามีวาระซ่อนเร้นและหมกเม็ด

 

ที่มา: http://www.nidambe11.net/ekonomiz/2007q1/2007march07p5.htm